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2011-04-09 00:00
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第八章 民建的組織制度
政黨的組織原則、組織機構和組織紀律用規章制度的形式固定下來，即構成組織制度。民建組織制度的核心是民主集中制。自1952年民建第二次總會擴大會議第五次大會通過的會章作出規定以來，歷屆章程中都明確規定民主集中制是會的組織原則。在長期的實踐中，民主集中制在會的事業發展中發揮了重要作用，其具體內容也隨著實踐的發展得到不斷豐富。
第一節 集中制的基本原則
民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度，是會的根本組織制度和領導制度，也是群眾路線在會的生活和組織建設中的運用。八大通過的章程中，規定了民主集中制的基本原則。
一、“四個服從”的原則
“四個服從”指會員個人服從會的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全會服從會的全國代表大會和中央委員會?！八膫€服從”是確立會內生活嚴格秩序的原則，是民主集中制的基本內容，也是實現會的集中和統一的根本組織紀律。
一是會員個人服從會的組織。這是處理會員個人同會的組織相互關系的基本原則。會員個人服從會的組織，一要服從組織的領導管理，每個會員都必須編入會的一個組織，參加會的組織生活。每個會員都要遵守會的紀律和各級組織制定的各種制度規定，自覺地將自己的言行置于組織的領導和監督之下。二要服從并執行組織的決定和決議，積極完成組織交給的任務，即使是個人意見、個人利益同組織的決定發生矛盾時，也要自覺地服從組織的決定會員對組織的決定如果有不同意見，可以保留，或者向上一級組織提出聲明，但在上級或本級組織未改變決定以前，必須執行原來的決定。
二是少數服從多數。這是會內決定問題的基本原則。會的組織討論決定重大問題時，經常會出現意見不一致的情況。為了避免議而不決，必須執行少數服從多數的原則，以便及時作出決定，統一大家的思想和行動。按照這個原則來決定問題，一般來說是能夠集中正確意見的。即便決定錯了，糾正起來也比較容易。各級組織在執行少數服從多數原則時，應認真聽取和考慮少數人的意見，尊重和允許少數人保留不同意見，以便由實踐來檢驗它是否正確。如果實踐證明少數人的意見是正確的，會的組織應通過工作，使正確意見為多數人所認識和接受，從而修正原來的決定。如對重要問題發生爭論，雙方人數接近，除了在緊急情況下必須按多數意見執行外，應當暫緩作出決定，可進一步調查研究、交換意見，下次再表決；在特殊情況下，也可將爭論情況向上級組織報告，請求裁決。只有實行少數服從多數的原則，才能保持會的團結統一，形成一種有組織的力量。
三是會的下級組織服從上級組織。這是會內處理上下級組織之間相互關系的基本原則。實行這個原則，可以保持會的各級組織之間的正常關系，實施上級組織對下級組織的領導，也有利于發揮下級組織的積極性和主動性。這個原則的基本要求是，下級組織必須堅決執行上級組織的決定，向上級組織報告工作，其決議不得與上級組織的決議相抵觸；下級組織對于上級組織的決定、指示要結合本地區的實際情況認真貫徹執行，不能合意的就執行，不合意的就不執行，更不能為局部利益而不顧整體利益，拒絕乃至反對上級組織的領導。如果上級組織的指示、決定不符合本地區的實際情況，下級組織可以向上級組織提出意見或建議，請求改變。在上級組織未采納提出的意見或建議之前，以及上級組織堅持原決定時，下級組織必須按上級組織原來的決定執行，并不得公開發表不同意見，但有權向再上一級組織報告。在緊急情況下，下級組織認為執行原來的決定會立即引起嚴重后果時，可以邊采取行動邊報告，或事后立即報告，請求批準。上級組織在作出同下級組織有關的重要決定前，在通常情況下應征求和聽取下級組織的意見。上級組織要充分發揮下級組織的作用，對于下級組織職權范圍以內的事情，如無特殊情況，上級組織應該讓下級組織自行決定。
四是全會服從中央。這是處理會的各個組織和會中央之間相互關系的原則。這個原則要求全會各個組織和每一個會員，在任何時候、任何情況下都必須在政治上、思想上同會中央保持一致，自覺地服從會中央的決定。全會服從中央，是維護會的團結統一的首要條件。民建是根據自己的綱領和章程，按照民主集中制原則組織起來的統一整體。有關全國性的重大問題，只有會中央有權作出決定，各地方的組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對外發表主張。對于中央已經作出的重大政治性問題的決定，會員如有意見，可以經過一定的組織程序提出，但不允許在公開宣傳中發表同中央的決定相反的意見和言論。
二、會的領導機關
會的最高領導機關，是全國代表大會和它所產生的中央委員會。會的地方各級領導機關，是地方代表大會或會員大會和它所產生的委員會。會的各級委員會向同級代表大會負責并報告工作。
一是報告工作制度。各級組織的常設機構要向會的領導機關和上級組織報告工作。根據章程和有關規定，會的中央常務委員會要向中央委員會報告工作，會的中央委員會要向全國代表大會報告工作；會的地方常務委員會要向全委會報告工作，會的地方委員會要向同級代表大會報告工作，會的下級組織要向上級組織報告工作。報告的內容根據報告的對象和實際情況確定。如下級組織向上級組織的報告，一種是全面的工作匯報，一種是某一項工作或問題的專題報告。報告工作制度是發揚會內民主、加強會內監督的一項重要措施，也是實行民主集中制的一項重要要求，每一個會的組織都應當自覺堅持。
二是會內通報制度。會內通報是傳達內部事務的一種方式，一般包括領導機關傳達重要活動、重要決定的情況以及對會的組織或個人進行獎懲兩個方面的內容。
三、各級領導機關都由選舉產生
會的各級委員會實行任期制。會的各級委員會任期屆滿，召開代表大會選舉產生新的一屆委員會。會的各級委員會按期換屆選舉，是會的組織制度的基本要求，也是保障會員民主權利和加強領導集體建設的重要途徑。會的委員會換屆選舉是會的政治生活中的一件大事，必須嚴格按照章程和有關選舉程序辦事。
一是選舉的制度。主要包括進行選舉時必須遵循的原則、程序、方法和有關規定。選舉要充分體現選舉人的意志，選舉采用無記名投票的方式。候選人名單要由組織和選舉人充分醞釀討論，按照多數選舉人的意見確定，而不能由少數人決定。選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個候選人和另選他人的權利。任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人。會的地方各級代表大會和基層組織的選舉，如果發生違反章程的情況，上一級委員會在調查核實后，應作出選舉無效和采取相應措施的決定，并報再上一級委員會審查批準，正式宣布執行。這些規定，對于貫徹會的民主集中制，保障會員的民主權利，加強各級領導集體建設，具有十分重要的意義。
二是選舉的方式。主要有直接選舉、間接選舉，差額選舉、等額選舉和預選。直接選舉是指有選舉權的人直接參加選舉行使選舉權利的選舉方式；間接選舉是指有選舉權的人通過選出的代表進一步行使選舉權利的選舉方式；差額選舉是指候選人多于應選人數的選舉；等額選舉是指候選人與應選人數相等的選舉；預選是指選舉時為確定正式候選人而進行的選舉。
三是選舉的程序。主要是指選舉的具體規則和實際操作步驟，包括選舉單位的劃分、候選人醞釀提名、產生候選人、介紹候選人情況、規定投票方式和當選計票方法、進行選舉、公布選舉結果和確定當選人等。上述各個程序，不是所有選舉工作都必須完全采用的程序。如代表大會的選舉程序一般是：宣布應到會人數、實到會人數、缺席人數，并說明會議是否有效；宣布選舉內容并由大會舉手通過選舉辦法；舉手表決通過總監票人、監票人；檢查票箱，核實人數，領取、清點、分發選票；說明填寫選票的注意事項后，填寫選票；宣布投票順序和進行投票；宣布清點選票和選舉是否有效；進行計票；宣布選舉結果和當選人名單。健全選舉程序，認真按選舉程序辦事，有利于防止選舉過程中發生錯亂現象，保證選舉工作的順利進行。
四是選舉的原則。要堅持按照章程規定的制度進行換屆選舉。一要嚴格遵守章程規定的民主選舉制度。各級組織要嚴格按照章程規定，按期召開代表大會選舉新的各級委員會。二要堅持每屆當選的代表和委員要有一定數量的更新，這樣才能把在實踐中成長起來的優秀分子及時補充進去。三要民主推薦候選人，其名單必須經代表充分討論，不能由個人指定。四要采取各種有利于表達選舉人意志、保護選舉人積極性的選舉方式。
四、集體領導和個人分工負責相結合
會的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。集體領導制度是會的領導的最高原則，是民主集中制在會的領導制度上的體現和運用。這一制度要求在領導工作中，凡屬重大問題都要由集體討論決定，不得由個人或少數人專斷；個人要堅決執行集體作出的決定，不允許各行其是，要按照分工，切實履行自己的職責，認真負責地開展工作。既要避免個人或少數人決定重大問題，又要防止無人負責、互相推諉。
五、重大問題決策程序
為了保證民主集中制的貫徹施行，會的章程規定了有關重大問題的決策程序，即集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的“十六字原則”，凡屬重大問題，都要由領導集體協商討論，進行表決，作出決定?！笆衷瓌t”的四個方面相互聯系、緊密結合，構成了決策的科學體系，抓住了領導集體決策中貫徹民主集中制的主要關節點。
一是集體領導、民主集中。這是會的領導的最高原則。其中“集體領導”是會的領導的基本要求，“民主集中”是集體領導的具體實踐過程和根本保證。堅持集體領導、民主集中，對于發揮集體智慧，提高決策水平和辦事效率，增強領導集體團結，保證有效地貫徹執行會的決策和任務有重要意義。各級領導集體和領導干部在實踐中都要注意，凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要由領導集體討論決定。決定時，要嚴格實行少數服從多數，不能由個人說了算。如果投票表決，一把手也只是一票，不是由一把手一個人說了算。對集體的決定，任何個人無權改變，個人或少數人有不同意見允許保留，但必須無條件服從，并在行動上積極執行。堅持集體領導、民主集中要注意把集體領導和個人分工負責結合起來，一方面要堅決反對少數人不召集正式會議或把會議流于形式，一切由個人說了算的獨斷專行；另一方面要提倡領導干部敢于負責的精神，反對遇事推諉、互相扯皮和無人負責，使領導成員中每個人都明確自己所承擔的具體責任，做到事事有人管，人人有專責，充分發揮領導集體每個成員應有的作用。
二是個別醞釀、會議決定。這是十分重要的方法和程序?！皞€別醞釀”是科學決策的必要環節和基本方法，“會議決定”是集體領導的實現形式和必經程序。各級領導集體討論決定問題時，要充分發揚民主，廣泛聽取意見，嚴格執行規定程序。違反決策程序造成重大失誤的，要追究領導責任。需要注意的是，“個別醞釀”只是決策的一個環節，是達到最后目的的方法。因此，一把手千萬要注意不要把“個別醞釀”變成個人說了算。在醞釀過程中，一把手要注意聽取其他成員的意見，允許大家從不同角度提出建議，做到集思廣益。領導集體成員要從全局的角度參與決策，最大限度地集中集體的智慧，保證重大決策的正確性和科學性，真正形成集體領導的整體合力。同樣的道理，“會議決定”是指重大問題必須拿到會上集體討論決定，而絕不是個人會下決定，或者是僅在會上走個形式，實質內容早在會下就決定了。因此，領導集體每個成員都應該嚴格遵守組織原則，認真參加會議的討論。會議研究和決定的重大問題，事先要讓每個成員知道，讓大家會前認真準備，會上充分發表意見，包括發表不同意見，最后按照少數服從多數的原則決定。
除以上規定外，章程還規定會的各級領導機關必須經常聽取下級組織和會員的意見，研究他們的經驗，解決他們提出的問題，不斷改進工作；下級組織必須貫徹執行上級組織的決議和決定，向上級組織報告工作。下級組織要獨立負責地解決自己職責范圍內的問題，在工作中遇到應當由上級組織決定的問題，必須向上級組織請示。
第二節 民主集中制的要求
民主集中制的民主和集中是一個統一體中不可分割的兩個方面，二者相互依存，相互制約，相互作用，缺一不可。片面強調一個方面而削弱、否定另一個方面是不對的。因此，在會的實踐中正確地貫徹民主集中制，必須注意處理好幾個重要關系和問題。
一、正確認識民主和集中的關系
會內民主指的是會員和會的組織意愿、主張的充分表達和積極性、創造性的充分發揮。會內民主的基本內容是，所有會員不論職務高低，都享有章程規定的權利并履行其義務；會的各級領導機關，都由選舉產生；會的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度；會內討論決定問題實行少數服從多數的原則；會的各級領導機關在處理與下級組織有關的重要問題時，在通常情況下征求下級組織的意見，要保證下級組織能夠正常行使自己的職權。會內集中指的是在民主基礎上保持全會在思想和行動上的一致。會內集中的根本要求是，會員個人服從會的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全會服從中央。集中以民主為基礎，又給民主以指導。民主是為了集中全會的智慧，充分調動和發揚廣大會員的積極性和創造性，但如果只強調發揚民主而不進行集中，民主就會變成一種不解決實際問題的空談，也就失去了民主的實際意義，不僅達不到集思廣益的目的，還會渙散會的組織，搞亂會內思想。因此，會內集中是保證會的事業順利進行的需要。在實行集中時，要正確對待不同意見，特別是少數人的意見。每個會員特別是各級組織的負責人都要善于接受他人的正確觀點或認識，修正自己的觀點或認識，自覺服從正確的集中統一，自覺維護集體作出的決議，自覺遵守組織紀律。
應當肯定，在民主和集中之間，民主是根本，是居第一位的。不能容許實行沒有民主基礎的集中。但是，在領導工作中肯定民主是基礎和“群眾怎么說就怎么辦”的尾巴主義毫無相同之處。對領導集體和領導工作者來說，搞尾巴主義，實質上只能是對群眾的變相怠工。群眾十分厭惡這種官僚主義現象。真正的民主要求領導集體及其成員遵循規章制度進行深入討論，把來自群眾的一切精粹集中起來，作出決定，解決問題。這樣的集中，實質上正是民主進程的發展和深化。
二、正確把握多數原則和民主協商的關系
在會內生活中，如開會討論、進行選舉等，大多數場合會出現意見不同的情況，不可能要求必須取得一致才來作出決定。因此，少數服從多數就成了民主集中制原則的核心。在這個原則核心面前人人平等，所有成員在參與表決或者選舉的時候，都有表示自己抉擇的同等權利。貫徹民主集中制，就必須執行少數服從多數的原則。否則，沉溺于沒有必要的拉鋸式的爭論，議而不決，那只能是對民主集中制的扭曲。
同時，我們在會務實踐中，形成了民主協商的傳統。在實行協商的時候，不論人數多寡，都可以平等地、不受拘束地發表自己的看法，力求真正形成多數人最大限度的共識。民主協商已經成為貫徹民主集中制一大優點和特色，它可以填補簡單執行少數服從多數原則的不足，提高決策民主化、科學化的水平。我們不能對少數和多數采取絕對化的看法，以為少數一定錯誤，多數一定正確。事實告訴我們，真理有時在少數人甚至個別人的一邊。堅持民主協商，不僅使少數人的意見得以充分表達出來，以利于比較研究；而且就在表決之后，在一致執行決議的前提下，被否定的少數人的意見仍然有申述、反映的權利和機會，以便在實踐中進行檢驗比較，吸收任何對會的事業有利的東西，把我們的事業發展得更好。
有一種觀點是不可取的，這就是誤以為只有協商一致才是民主，表決時出現少數反對票，就意味著民主遜色。在實際生活中，對議題的協商討論，有時出現重大分歧，除在緊急情況外，最好推遲表決，再作協商，并繼續進行調查研究，以求進一步弄清是非利害。這并不是為了強求一致，而正是為了更好地貫徹民主集中制。
三、正確處理集體領導和分工負責的關系
首先，領導集體的組織形式必須是章程規定或者經過合法的組織程序定下來的。領導人員認為必要，可以磋商交談，但不應以此取代規定的領導集體組織。為開會討論做好準備，領導集體的主要負責人于會議之前進行商討，這是有益的，但是提請領導集體討論的時候，仍然只能作為意見、建議，由會議討論決定。
其次，領導集體舉行會議的次數、時間等等，都應該有明確規定。更應注意的是，每次會議時間不可太長，會議次數不可太頻繁，不可沉溺于細小問題的討論，以免妨礙工作。對于每次會議的議程和各項議案，會議主持人應該在會議之前指導有關人員作好準備，要求與會人員準備好意見，到會扼要陳述，決不可以開無準備的會。會議主持人更要對每項議案的有關情況、看法進行了解，對如何總結盡可能作些設想，成見不可有、主見不可無、定見須務實，啟發開展討論，認真聽取意見，特別是不同的意見，同大家一道分析研究，按照規定程序，做出正確的結論或者決定。這就是說，開幕同時要想到閉幕。
第三，分工負責的領導同志主要是聯系并指導工作部門及其工作人員貫徹領導集體的決定，要對其執行情況進行督促檢查，幫助解決工作問題，并同他們一道總結經驗，促進工作。要勇于挑擔子，凡是能獨立解決的問題，應該設法解決。遇到與別的部門發生矛盾的情況，要本著顧全大局、互諒互助的精神商量處理，不要把矛盾上交。如果實在無法解決，應該向上級領導組織反映，上級組織應該立即大力支援，切實幫助解決。
第四，對會議作出的決議、決定必須組織貫徹落實，進行督促檢查，總結經驗教訓。會議作出了決議、決定，應該重視，但是如何付諸實踐，成為現實，需要組織貫徹落實，進行督促檢查。這是堅持民主集中制的一個關鍵性的步驟，決而不行和議而不決一樣對工作有害。督促檢查的要求大體有兩個方面：一是了解和推動決議、決定的真正貫徹落實，克服決而不行的毛??；二是調查研究下級組織實施中出現的問題，弄清決議、決定中原來有無不足之處甚至失誤，或者由于情況變化需要修改補充的東西。督促檢查不僅對人，也兼對自己，是指導、幫助下級的必要手段，也是自我提高的重要途徑。
第五，要注意總結經驗。一要驗證決議、決定是否正確及其重要的程度；二要充實決議、決定的內容，即在貫徹落實中要有發展、有創新，避免決議、決定成為空文?？偨Y經驗既要包括成功的經驗，也要包括失敗的教訓。常言道，失敗是成功之母，靠的是全面的科學的總結?？偨Y經驗，不要一上手就從面上抓，而要用心選好一個點，做到突破一點，取得經驗，以點帶面。
四、積極穩妥地推進會內民主
會內民主問題，歷來是會的建設的一個重大問題。發揚會內民主，對于調動全會的積極性、主動性、創造性，保證會的生機和活力，具有十分重要的意義。但推進民主有個過程，不能一蹴而就。在推進會內民主時既要積極也要慎重，在能夠推進的時候就推進，在條件不成熟的時候也不要勉強去做，要掌握好一個度，但決不能以條件不成熟為借口，放慢推進會內民主的步伐。
一是營造會內民主氛圍。推進會內民主，就要在全會形成認真學習的風氣、民主討論的風氣、積極探索的風氣和求真務實的風氣。在活躍有序的會內民主空氣中，廣大會員才能敞開思想，暢所欲言，各抒己見，才能敢講真話，敢講實話，敢講心里話，才能充分表達新的見解、新的觀點、新的思想。要積極幫助會員樹立社會主義民主意識；積極創造條件，精心設計各種載體，讓廣大會員有較多的機會參加會的活動，如舉辦各種學習班、讀書會、講座、報告會、研討會，開展各類咨詢服務活動，創辦各類會刊等。積極開辟能讓廣大會員有充分表達自己意見的場所，推動基層支部把學習時事政策、開展議政活動和反映社情民意有機結合起來，暢通信息渠道。建立和健全信訪工作機構，做好會員群眾來信來訪工作，切實負責地處理好他們所反映的問題。
二是切實保障會員的民主權利。發展民主必須切實保障各級組織和會員的民主權利。要疏通和拓寬會內民主渠道，使會員對會內事務有更多的了解和參與。要把會的方針政策、指示決議及時傳達給下級組織和基層會員。重要事情應該在會內先討論，讓會員早知道。章程規定的會員的各項權利，任何組織和個人都不得侵犯。通過制定會員權利保障條例，明確會員正確行使權利的原則和保障會員行使權利的措施。
三是改革和完善會內選舉制度。會內選舉制度是會內民主發展程度的重要標志。要健全和完善候選人提名方式。候選人產生必須充分發揚會內民主，廣泛聽取會員的意見，經過民主推薦、組織考察、醞釀協商、集體討論，多數人不同意的不能作為候選人。在選舉之前，要使會員或會員代表切實了解候選人的主要業績、領導能力以及廉政勤政等情況。推進會內民主是一個長期的探索過程，要把怎樣從制度建設上來加強會內民主作為一項重要的研究課題，認真地總結經驗，開拓創新，有步驟地推進改革?！ ∷氖墙⒂上孪蛏系谋O督機制。會員有權對會的各級領導集體和領導干部進行監督，是推進會內民主的重要保證。要積極創造會內批評和自我批評的環境和氛圍，建立有效制度保證會員行使對會的工作以及會的領導集體和領導干部提出批評和建議的權利。目前，因為條件還不成熟，會內還沒有設立專門監督機構，形成有效的監督機制。但這不等于說就不要監督。如何建立適合民建特點的監督機制，需要在實踐的基礎上積極探索。
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